Aanleiding vernieuwing gemeentelijke informatievoorziening

De overheid staat voor complexe maatschappelijke uitdagingen en burgers verwachten passende dienstverlening. Alle gemeenten zijn tegenwoordig bereikbaar via het internet en bieden daar elektronische formulieren aan waarmee burgers en bedrijven diensten en producten kunnen aanvragen. Veel gemeenten werken (deels) zaakgericht in combinatie met documentmanagement en bieden betrokkenen, via een klantcontactcentrum of online, inzage in de afhandelstatus van een zaak. Via automatisering is de dienstverlening aan burgers en bedrijven verbeterd en is er bespaard op uitvoeringskosten. Maar gemeenten geven aan dat de huidige innovatiesnelheid te laag is en dat bepaalde verbeteringen nu onmogelijk zijn. Daarvoor is een fundamenteel andere inrichting van de gemeentelijke informatievoorziening nodig.

Bovenstaande achtergrond en probleemstelling is niet nieuw. Het advies van de Studiegroep Informatiesamenleving en Overheid, “Maak waar!”, heeft dezelfde problematiek eerder beschreven. Er zijn ook al vaker initiatieven gestart om tot een nieuwe, flexibeler en meer generieke en gezamenlijke informatievoorziening te komen. Soms succesvol, maar vaak ook niet. Een tweetal gemeentelijk georganiseerde bewegingen, Samen Organiseren en Common Ground, hebben als doel om de gemeentelijke informatievoorziening op een nieuwe manier in te richten zodat de gemeentelijke dienstverlening aanzienlijk is te verbeteren. Standaardisatie en collectiviteit spelen daarbij een grote rol.

De beweging Samen Organiseren ondersteunt, organiseert, stimuleert, inventariseert en schaalt op onder het motto 'één keer ontwikkelen, door alle gemeenten gebruiken'. Gemeenten staan daarbij zelf aan het roer en zijn eigenaar van wat gezamenlijk wordt ontwikkeld. De VNG ondersteunt daarbij. Samen Organiseren zorgt voor versnelling van de Gezamenlijke Gemeentelijke Uitvoering (GGU). Door samen op te trekken kan de gemeentelijke dienstverlening effectiever, efficiënter en goedkoper worden waardoor tijd en geld beschikbaar komt voor primaire gemeentelijke taken zoals zorg, veiligheid en digitale ondersteuning.

Samenwerken vereist gezamenlijk afspraken maken en standaarden overeenkomen. Samen Organiseren richt zich ondermeer op standaarden voor informatiebeleid, informatietechnologie en dienstverlening. Hiervoor hebben gemeenten het College van Dienstverleningszaken in het leven geroepen. Het College adviseert het VNG-bestuur over het vaststellen van standaarden en over initiatieven voor versnelling in de opschaling. Op haar beurt wordt het College geadviseerd door de Taskforce Samen Organiseren.

Common Ground is een ontwikkeling die niet voortborduurt op de bestaande gemeentelijke informatievoorziening maar bouwt aan een nieuw soort digitale gemeente. 30 jaar automatisering in gemeenteland heeft geleid tot een situatie waarin gemeentelijke processen, informatievoorziening en technologie niet meer kunnen voldoen aan hedendaagse eisen. Steeds strengere wetgeving eist van gemeenten dat zij grip hebben op hun bedrijfvoering en IT. Burgers en bedrijven verwachten vergelijkbare dienstverlening als dat ze van commerciele partijen krijgen en hebben recht op inzicht in gebruik van hun persoonlijke gegevens. Dit is steeds moeilijker te realiseren met systemen waarbij data, bedrijfslogica en gebruikersinterfaces met elkaar zijn vervlochten en data via dure en kwetsbare koppelingen wordt uitgewisseld en als kopie opgeslagen. Het leidt tot . Dit leidt onder andere tot hoge beheerkosten, onvoldoende innovatie en het niet kunnen borgen van beveiliging en privacy. De gemeentelijke koepelverenigingen voor I&A-professionals, IMG100.000+ en VIAG, hebben het initiatief genomen om hier verandering in te brengen en via Common Ground te breken met de erfenis van 30 jaar automatisering in gemeenteland.

VNG Realisatie ondersteunt Common Ground en deelt de mening dat vernieuwing van de gemeentelijke informatievoorziening nodig is. Medio 2019 is Common Ground een programma bij de VNG geworden. Na een tussenevaluatie in 2022 is in 2023 gestart met een nieuwe programmastructuur. Actuele informatie over Common Ground is te vinden op www.commonground.nl.

Vanwege het belang van Common Ground voor gemeenten kent de GEMMA een aparte thema-architectuur Common Ground. Die beschrijft onder andere de Informatiekundige visie Common Ground, de informatiearchitectuurprincipes en er wordt aan de hand van het Common Ground vijflaagsmodel beschreven wat er nodig is binnen de informatievoorziening om de visie in de praktijk te kunnen realiseren.

Hierna staan een aantal knelpunten en uitdagingen die mede aanleiding vormden voor gemeenten om te gaan werken aan een fundamenteel andere gemeentelijke informatievoorziening.

Kennis en middelen

Gemeenten maken bij de uitvoering van hun publiek- en privaatrechtelijke taken gebruik van een groot aantal informatiesystemen. Deze informatiesystemen zijn veelal gericht op de ondersteuning van een specifiek gemeentelijk taakvlak. Bijvoorbeeld werk en inkomen, belastingen, burgerzaken, jeugdzorg, HR en de salarisadministratie. Daarnaast gebruiken gemeenten meer algemene ondersteunende informatiesystemen zoals zaak- en documentsystemen en gegevensmagazijnen en distributiesystemen. In tegenstelling tot bijvoorbeeld grote uitvoeringsorganen hebben gemeenten vaak weinig architectuur- en software-ontwikkel capaciteit. Gemeenten kopen veelal 'standaardpakketten' voor ondersteuning van specifieke gemeentelijke taken. In zo'n voor alle gemeenten bedoeld pakket hebben leveranciers relevante wet- en regelgeving vertaald naar programmaregels. Gemeenten kunnen (beperkt) invloed hebben op doorontwikkeling via bijvoorbeeld een gebruikersvereniging of door aanvullend maatwerk te laten ontwikkelen.

Leverancierafhankelijkheid

Door gebrek aan regie door gemeenten op de functionaliteit van applicaties en het gebrek aan goede standaarden is een situatie ontstaan waarin gemeenten sterk leunen op leveranciers. Vanwege het ontbreken van landelijke standaarden hebben leveranciers specifieke koppelvlakken geïmplementeerd om sectorale gegevens uit te wisselen. Dit maakt overstappen op een andere leverancier ingewikkeld en duur. Reden waarom het lastig is voor nieuwe leveranciers om tot de gemeentemarkt toe te treden. Dat steeds meer software wordt aangeboden als service (SAAS) leidt niet automatisch tot minder afhankeljikheid van leveranciers. Ook dan moeten zaken als eigenaarschap en toegang tot data en integratie met andere voorzieningen goed geregeld zijn om afhankelijkheid te beperken. Nieuwe samenwerkingsvormen zoals dialooggerichte aanbestedingen en samenwerking binnen community's bieden gemeenten kansen tot anderssoortige relaties met leveranciers.

Silo-systemen

Binnen de huidige gemeentelijke informatievoorziening is data vaak in systemen per beleidsdomein ('silo's) opgesloten. Deze silo's bevatten data, bedrijfsregels, schermen voor eindgebruikers en functies voor bijvoorbeeld autorisatie en logging van gegevensgebruik. Data en functionaliteit zijn 'by design' vaak niet goed toegankelijk voor andere geautoriseerde applicaties. Het feit dat silo-systemen anders werken en vastgelegde data qua syntax en semantiek kunnen verschillen maakt het lastig voor een individuele gemeente om een systeem te vervangen of voor een samenwerkingsverband om meerdere systemen door 1 systeem te vervangen.

Binnen silo's worden zowel gemeentelijke sectorale gegevens als data uit basisregistraties en landelijke voorzieningen opgeslagen. Basisgegevens worden veelal via synchronisatie- en distributiemechanismes synchroon gehouden met de oorspronkelijke bron. Sectorale gegevens worden vaak via maatwerk koppelingen binnengemeentelijk gedupliceerd. Te vergaand gebruik van silo-systemen kan leiden tot kwaliteits- en actualiteitsproblemen, extra inspanning en kosten voor onderhoud en beheer en het onvoldoende kunnen voldoen aan beveiliging- en privacy-eisen. Het remt ook de door gemeenten gewenste innovatie via een agile aanpak waarbij losse brokken functionaliteit in stappen zijn te introduceren.

Huidige situatie met silo's, geplot op de rollen van het Common Ground vijflaagsmodel (open view in nieuw venster)

Data-uitwisseling

Leveranciers, gemeenten en VNG Realisatie zijn er ondanks goede bedoelingen en grote inspanningen niet in geslaagd om de koppelingsproblematiek bij gemeenten op te lossen. Standaarden op het gebied van berichtenverkeer, zoals het STandaard Uitwissel Formaat (StUF), hebben gemeenten in de praktijk onvoldoende ontzorgt. Berichtstandaarden werden vaak als te complex ervaren en lieten in de praktijk teveel ruimte voor interpretatieverschillen. Iets dat regelmatig leidde tot gebrekkig functionerende koppelingen en discussies tussen partijen.

Gemeentelijke informatiesystemen zijn beperkt gestandaardiseerd qua datamodellering en -uitwisseling. Ontsluiten van data is niet of beperkt mogelijk, vereist vaak maatwerk en sluit niet aan bij de overheidsambitie om gesloten en open data beschikbaar te stellen voor gebruik door derden die daartoe geautoriseerd zijn. In lijn met landelijk overheidsbeleid maken gemeenten steeds meer gebruik gemaakt van API-standaarden om data eenduidiger en gemakkelijker uit te kunnen wisselen.

Data-replicatie

Binnen gemeenten wordt data afkomstig uit bronsystemen vaak nogmaals vastgelegd in andere registraties. Dit kunnen gemeentebrede registraties zijn zoals een gegevensmagazijn of datadistributiesysteem, of taakspecifieke applicaties zoals een uitkeringen- of vergunningensysteem. Soms gebeurt dit met goede redenen, maar in veel gevallen is dit type 'dubbele opslag' onwenselijk. Bijvoorbeeld vanwege kwaliteits-, kosten- en privacy-aspecten. Door nieuwe technologie wordt het steeds beter mogelijk om gebruik te maken van brongegevens zonder dat lokale kopieen nodig zijn. Benodigde data wordt dan bijvoorbeeld real-time opgevraagd uit bronregistraties en waar dit nodig worden afnemers genotificeerd als er een relevante wijziging in een bronregistratie heeft plaatsgevonden. Ontwikkelingen zoals HaalCentraal en de Interbestuurlijke Datastrategie maken het mogelijk voor gemeenten om geleidelijk minder te gaan werken met kopie-data en de daarbij behorende mechanismen zoals gegevensmagazijnen en datadistributiesystemen.

Wet- en regelgeving

Gemeenten moeten voldoen aan steeds meer en steeds strengere wet- en regelgeving. Onder andere vanuit Europa worden steeds hogere eisen gesteld aan het functioneren van gemeenten. De Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) is een voorbeeld van een wet die vergaande gevolgen heeft voor de manier waarop gemeenten hun informatievoorziening in moeten richten. Veel van de huidige informatiesystemen zijn niet ingericht op het kunnen voldoen aan AVG-eisen. Principes zoals het kennen en vastleggen van een 'doelbinding' als grond voor een gegevensverwerking zijn bijvoorbeeld niet eenduidig geïmplementeerd. Dit maakt het onmogelijk voor gemeenten om conform de AVG plaatsgevonden gegevensgebruik te kunnen verantwoorden en om het recht van burgers op inzage, correctie en vergeten worden te waarborgen. Ook een wet als de Wet Digitale Overheid, die organisaties verplicht een sluitende audit trail van informatietransacties bij te houden, vereist een meer samenhangende, gestandaardiseerde inrichting van de gemeentelijke informatievoorziening.

Samenwerking

Gemeenten hebben hun informatievoorziening in het verleden vaak, in lijn met hoe zij georganiseerd waren, verkokerd ingericht. Er moet echter steeds meer integraal, als onderdeel van binnen- en buitengemeentelijke netwerken, worden gewerkt. Dienstverlening aan burgers en bedrijven wordt steeds verder ontschot. Denk bijvoorbeeld aan de ontwikkelingen in het sociaal domein op het gebied van maatschappelijke ondersteuning, jeugdhulp en participatie en aan de Omgevingswet. Deze ontwikkelingen vereist dat de gemeentelijke informatievoorziening geschikt is om op een verantwoorde manier samen te werken met partnerorganisaties en burgers- en bedrijven op een gebruiksvriendelijke manier ondersteunt.

Veranderende samenleving

Snelle technologische ontwikkelingen leiden tot veranderingen in de samenleving. Burgers willen meer zelf de regie, organiseren zich in netwerken en laten zich horen via kanalen zoals sociale media. Er komt voortdurend nieuwe technologie beschikbaar die burgers en bedrijven steeds sneller adopteren en gebruiken. Bijvoorbeeld om te communiceren, zaken te doen of om kennis te vergaren. De huidige informatievoorziening binnen gemeenten maakt het lastig en duur om aan de verwachtingen van burgers en bedrijven tegemoet te komen. Net als de rest van de samenleving moeten ook gemeenten hun werkwijzen en ondersteunende technologie aanpassen aan de alsmaar veranderende werkelijkheid.

Alle belanghebbenden van overheidsdienstverlening in de ruimste zin van het woord.

Een samenhangende hoeveelheid werk met een welgedefinieerde aanleiding en een welgedefinieerd eindresultaat, waarvan kwaliteit en doorlooptijd bewaakt moeten worden.

Het geheel van mensen, middelen en maatregelen, gericht op de informatiebehoefte van de organisatie.

Het opleggen van een bepaalde norm of standaard voor het ontwerp, de constructie, het testen of gebruiken van een product of proces.

Alle belanghebbenden van overheidsdienstverlening in de ruimste zin van het woord.

Weergave van een feit, begrip of aanwijzing, geschikt voor overdracht, interpretatie of verwerking door een persoon of apparaat.

Betekenisvolle gegevens.

De GEMeentelijke ModelArchitectuur met een verzameling samenhangende kaders, richtlijnen, referentiemodellen en standaarden die gemeenten helpt bij het inrichten van hun IT-omgeving en processen.

De fundamentele concepten of eigenschappen van een systeem in zijn omgeving belichaamd in zijn elementen, relaties en in de principes van zijn ontwerp en evolutie.

Een door een applicatie geleverde dienst (te gebruiken via applicatieinterfaces).

Een afgebakend gebied binnen gemeenten waarvoor specifieke beleidsmaatregelen, regels en verantwoordelijkheden gelden. De GEMMA en het Gemeentelijk GegevensModel gebruiken dezelfde, op IV3 gebaseerde, indeling.

Het proces van het toekennen van rechten voor de toegang tot geautomatiseerde functies en/of gegevens in ICT voorzieningen.

Weergave van een feit, begrip of aanwijzing, geschikt voor overdracht, interpretatie of verwerking door een persoon of apparaat.

Leer van de betekenis van woorden en woordgroepen

Afkorting voor 'Standaard Uitwisseling Formaat': een berichtenstandaard met afspraken over de basisprincipes voor het uitwisselen van gegevens tussen applicaties in het gemeentelijke veld.

Systematische en meestal in een informatiesysteem opgeslagen beschrijvingen van instanties van concepten.

Een meervoudig te gebruiken registratie met betrouwbare data