Katern domeinarchitectuur openbare orde en veiligheid
Hoofdstuk: Knelpunten
- Inleiding
- Taakveld en historie
- Knelpunten
- Architectuur
- Bijlage referenties
- Bijlage openstaande knelpunten
Deze pagina is een onderdeel van Katern domeinarchitectuur openbare orde en veiligheid compleet: Hele document bekijken - Exporteren - Definitie
Bevoegdheden rechtmatig gebruik van informatie
Knelpunt beschrijving
Als verantwoordelijke voor het gebruiken van gemeentelijke gegevens kan worden aangemerkt: het College van B&W en daarnaast voor een aantal specifieke taken de Burgemeester afzonderlijk. De bevoegdheid van het College van B&W en de Burgemeester om persoonsgegevens te mogen verwerken is geregeld in diverse wetten.
Bevoegdheden Burgemeester
In specifieke situaties is de Burgemeester, als bestuursorgaan, verantwoordelijk voor de uitvoering. Denk aan de Paspoortwet, Drank- en Horecawet en diverse taken op het terrein van de openbare orde (170 t/m 180 Gemeentewet).
De handhaving van de openbare orde kent vele raakvlakken met het strafrechtelijk domein, zoals het overleg in de zogenaamde driehoek (Burgemeester, OM en politie).
Bevoegdheden College B&W
Voor een groot aantal wetten is het College aangewezen als verantwoordelijk uitvoeringsorgaan zoals voor de uitvoering van de Wet basisregistratie personen, de Participatiewet etc. Het toepassen van bevoegdheden strekt zich niet alleen uit tot het uitvoeren van allerlei wetten maar uiteraard ook uit tot controle op de naleving van die wettelijke regels. Zo is de weigering of intrekking van een vergunning, uitkering of subsidie, mogelijk in het kader van openbare orde en veiligheid, volksgezondheid en bescherming van het milieu.
| Bevoegdheden | Burgemeester | College B&W |
|---|---|---|
|
x | |
|
Burgemeester en/of Collegebevoegdheid weigering of intrekking vergunning o.g.v. art. 3 Bibob en APV |
x in kader van Bibob |
x in kader van Bibob |
|
zie APV en art. 8 lid 1, aanheft +a+b en lid 2 Drank- en horecawet |
x |
x |
Handhaving en toezicht – stadstoezicht bouw- en woningtoezicht
Binnentreden woningen toegestaan o.g.v. APV bevoegdheid moet zijn toegekend door bevoegd orgaan en voor controle op naleving van betreffende wet |
x | x |
De wijze waarop de bevoegdheden worden toegepast
Wat helder moet zijn is hoe ver de bevoegdheden van de gemeente reiken. Er moet voor gewaakt worden dat de gemeente zich geen bevoegdheden toe-eigent die thuishoren bij de opsporingsinstanties zoals de politie en de AIVD. De opsporingsbevoegdheden van deze instanties zijn strikt omschreven en voor stelselmatige heimelijke waarneming, waarbij de burger niet van die waarneming op de hoogte is, is toestemming van de OvJ of de rechtercommissaris vereist. Tevens is in zo’n procedure de rechtspositie van de burger gewaarborgd. De gemeente kan in bepaalde uitzonderingssituaties in het kader van de ‘controle op de naleving van de wettelijke voorschriften’ cameratoezicht toepassen of onderzoek doen in bronnen die via internet toegankelijk zijn, bijvoorbeeld voor het opsporen van onrechtmatig gebruik van uitkeringen.
De mogelijkheden m.b.t. de bevoegdheden
Aanstellen van toezichthouders en boa’s
In alle wetten die de gemeente uitvoert zijn specifieke bepalingen opgenomen om de naleving van de wettelijke regels te controleren en zo nodig tot handhaving over te gaan. In die gevallen wordt de controle vaak gedaan door toezichthouders en/of boa’s die daarvoor speciale bevoegdheden hebben o.g.v. de wet en ook is een ruimer gebruik van de informatie toegestaan. In dat geval kunnen de rechten van de burger, zoals het recht op informatie, het inzage- en correctierecht, tijdelijk worden opgeschort (art. 43 Wbp).
Klikplicht
Een tweede mogelijkheid voor de ambtenaar om signalen van fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik te onderzoeken is opgenomen in de Participatiewet artikel 66 Vermoeden misdrijf: de gemeente is verplicht om een betrokken orgaan in kennis te stellen bij gegronde vermoedens van een misdrijf dat is gepleegd ten nadele van een Nederlands of buitenlands uitvoeringsorgaan van de sociale verzekeringswetten of van een Nederlands of buitenlands overheidsorgaan, voorzover dit is belast met het verrichten van uitkeringen, het doen van verstrekkingen dan wel het heffen van bijdragen.
De grens van de bevoegdheid
De gemeente heeft geen bevoegdheden om bepaalde middelen in te zetten om informatie te vergaren zoals de strafrechtelijke opsporingsmiddelen: stelselmatige observatie, infiltratie, pseudokoop, pseudodienstverlening, stelselmatige informatie-inwinning, betreden van een besloten plaats (zonder wettelijke grondslag) en opnemen van vertrouwelijke communicatie met een technisch hulpmiddel, of het opereren onder een valse naam. Deze opsporingsmethoden vinden een specifieke basis in het Wetboek van Strafvordering. Dit is exclusief voorbehouden aan de politie (Wet BOB).
In bepaalde gevallen is overdracht aan het OM nodig, fraude met uitkeringen, verstrekt krachtens de sociale zekerheidswetgeving. Een strafrechtelijke interventie vindt in beginsel pas plaats wanneer er sprake is van een benadelingsbedrag van € 50.000,–.
Combinatie sociale zekerheidsfraude met een of meer (andersoortige) strafbare feiten.
Vanuit de gedachte dat de rechtsorde meer zal zijn geschokt indien naast sociale zekerheidsfraude ook andere strafbare feiten zijn gepleegd, wordt de combinatie met fiscale, economische en commune delicten meegewogen bij de beoordeling of een zaak toch strafrechtelijk dient te worden aangepakt. Hierbij wordt gedacht aan een breed scala van fiscale, economische en commune delicten, die de wetgever strafbaar heeft gesteld ten einde bepaalde andere rechtsbelangen te beschermen. Voorbeelden zijn: de delicten die betrekking hebben op steekpenningen, omkoping, faillissementsfraude, verduistering, witwassen, onttrekking aan het beslag, bedreiging personen of ambtenaren van de uitkerende instantie, handel in drugs, hennepteelt, aantasting van het milieu, niet naleven ID-plicht (werken met illegalen), of uitbuiting. Ook de deelname aan een criminele organisatie valt hieronder (dit is geen limitatieve opsomming).
Strafrechtelijke vervolging is in de volgende gevallen mogelijk:
- Status verdachte en/of voorbeeldfunctie.
- Gevallen waarin bijvoorbeeld sprake is van status verdachte/ voorbeeldfunctie zijn situaties waarin verdachte regionaal of landelijk een maatschappelijk aansprekende persoon is.
- Herhaling van overtredingen binnen een bepaalde periode.
- Wanneer een persoon zich binnen een periode van vijf jaar ten minste tweemaal schuldig heeft gemaakt aan sociale zekerheidsfraude, dan wordt een strafrechtelijk onderzoek ingesteld.
- Nadeel lager dan € 50.000,–.
- Zaken met een nadeel kleiner dan € 50.000,– welke niet kunnen leiden tot een bestuurlijke boete of maatregel3, kunnen strafrechtelijk worden afgedaan.
- Het opleggen van een bestuurlijke boete is eveneens geen adequaat alternatief voor het strafrecht indien op voorhand vaststaat dat deze boete niet of slechts in geringe mate geïnd kan worden. De aanwijzingen voor een dergelijke constatering dienen gebaseerd te zijn op een onderzoek naar de vermogenspositie(s) en de (on)mogelijkheden van de betrokkene(n) om inkomen te verwerven, zowel in de actuele situatie als op de langere termijn. Strafrechtelijke aanpak zal voorts vooral geïndiceerd zijn bij een verdachte die zich heeft ingespannen om verhaal onmogelijk te maken.
- Fraude gepleegd met medewerking en/of medeweten van ambtena(a)r(en) van de uitkerende instantie.
- Fraude gepleegd in georganiseerd verband.
In beginsel worden deze zaken strafrechtelijk afgedaan. Het is mogelijk om van deze hoofdregel af te wijken. De beslissing om in afwijking van deze aanwijzing geen strafrechtelijk onderzoek in te stellen en/of geen proces-verbaal in te zenden, wordt alleen in overleg met de officier van justitie genomen. (bron: ‘Aanwijzing sociale zekerheidsfraude’ Staatscourant 2016 nr. 12609)
Gebruik basisregistraties en terugmelding niet goed ingezet
Knelpunt beschrijving
Samenvatting
Voor het uitvoeren van de overheidstaken is goede informatie essentieel. Immers, alleen op basis van de juiste informatie kan het ambtelijk apparaat en het bestuur de juiste besluiten nemen. De impact van verkeerde besluiten, op basis van verkeerde informatie, is aanzienlijk. Dit zien we terug bij zowel individuele burgers als bij criminele organisaties.
Er zijn te veel voorbeelden waar burgers in grote economische en sociale problemen raken door verkeerde besluiten op basis van verkeerde informatie (zie [11]). Deze fouten kunnen soms niet (geheel) gecorrigeerd worden en daar waar fouten wel gecorrigeerd worden is dit soms na een lang proces, op initiatief van de burger en na tussenkomst van een derde partij als het Centrum Meld- en Informatiepunt Identiteitsfraude (CMI).
Ook zien we dat criminelen overheidsmiddelen misbruiken voor criminele activiteiten (ondermijning). Door gebrek aan inzicht – mede als gevolg van gebrekkige of verkeerde informatie – kan de overheid hierdoor onbedoeld criminele organisaties faciliteert in plaats van ze te bestrijden.
Dit schaadt het vertrouwen in de overheid doordat hierdoor de openbare orde en veiligheid – en in het bijzonder individuele burgers - in gevaar wordt gebracht in plaats van deze te beschermen. Dit vormt een smet op het functioneren van het eerste aanspreekpunt: veelal de gemeente. Kan dit voorkomen worden? Nooit volledig, maar het aantal voorvallen kan aanzienlijk gereduceerd worden door een aantal primaire maatregelen:
- Terugmeldingen (van fouten), een wettelijke verplichting, moeten verankerd worden in (o.a.) de gemeentelijke processen en de ambtenaren moeten hier expliciet bewust van gemaakt blijven worden;
- Er moet een informatieknooppunt ingericht worden waarmee juridisch getoetste analyses gedaan worden waarmee de gemeente proactief de sociale en fysieke veiligheid van burgers kan bevorderen – hier lopen al enige pilots voor (zie het VIK project [15]);
- Het bestuur zal een kwalitatief goede informatiehuishouding moeten eisen en hier actief op sturen – in het bijzonder op punt 1 en 2 – opdat ook het bestuur – op basis van de juiste informatie – de juiste besluiten kan nemen.
Het gebruik van de basisregistraties
Het gebruik van de basisregistraties is een wettelijke verplichting. Dit bevordert de kwaliteit van de informatievoorziening en draagt bij aan het principe van eenmalige opslag en meervoudig gebruik. Om de kwaliteit hoog te houden is er de (wettelijk) verplichte terugmelding in het geval er een vermoeden is dat gegevens onjuist zijn. Dit heeft een zelfreinigend effect op de kwaliteit van de basisregistraties
Het gebruik van de basisregistraties als een stelsel en deze te koppelen met de gemeentelijke kernregistraties – hetgeen noodzakelijk is voor analyses – is een uitdaging. Dit betekent dat de syntax en semantiek van de gegevensbronnen geharmoniseerd moet worden. In elk geval binnen het stelsel van basisregistraties, maar ook met de kernregistraties van de gemeenten en bronnen van partijen waar de gemeenten mee samenwerken. Voor deze laatste groepen zijn er veel losse initiatieven, maar dit zou beter integraal opgepakt kunnen worden. Ook zouden de RIECs hier een belangrijke rol in kunnen spelen.
De kwaliteit van de basisregistraties
Uit het rapport van de algemene rekenkamer in 2014 (zie [11]) blijkt dat (o.a.) de kwaliteit van de registratie van adresgegevens in de BRP kwalitatief slechts is (95%-97,8%) wat neer komt op honderdduizenden foutieve registraties. Er zijn initiatieven om de kwaliteit te verbeteren (zoals LAA, zie [19]) maar de registraties bevatten in 2016 nog steeds te veel fouten. Bij analyses worden meestal gegevens uit verschillende bronnen gecombineerd. Fouten in één of meerdere registraties hebben een significant effect op fouten in gecombineerde registraties. Ofwel, om analyses op samengevoegde registraties te kunnen uitvoeren moet de kwaliteit van de (bron)registraties erg hoog zijn. Ter illustratie, als we drie bronnen combineren die een ‘kwaliteit’ van 97,8% hebben, dan is de gecombineerde kwaliteit nog maar 93,5%. De kwaliteit kan en moet dus structureel omhoog, niet (alleen) door gerichte acties, maar juist door het verankeren van het controleren en corrigeren (terugmelden) in de reguliere processen.
Merk hierbij op dat er geen goede actuele (2016) cijfers van de algemene kwaliteit van de basisregistraties. Aspectonderzoeken laten in elk geval dat de adresregistratie en de consistentie tussen de BAG en BRP inmiddels wel van voldoende niveau zijn. Zie [17] en [19].
De terugmeldingen
Bij vermoeden van fouten in de basisregistraties zijn overheidsorganisaties dit wettelijk verplicht te melden. Dit borgt in belangrijke mate de structurele kwaliteit van de basisregistraties. In de praktijk blijkt het terugmeldingsproces niet voldoende goed te werken. Er wordt veel focus gelegd om de digitale ondersteuning hiervan (Digimelding) maar het verankeren in de dagelijkse gang van zaken lijkt minder aandacht te krijgen. Ambtenaren zijn zich niet altijd bewust van de mogelijk en verplichting van terugmeldingen. Hier ligt wel dé mogelijkheid om als gemeente proactief fouten te kunnen corrigeren in plaats van acteren nadat een burger in de problemen is geraakt.
Informatieknooppunt
De gemeentelijke informatiehuishouding is veelal versnippert. Voor een goede informatiehuishouding moeten alle noodzakelijke gegevens uit de basisregistraties, kernregistraties, losse registraties en registraties van partners eenvoudig toegankelijk, eenduidig en semantisch gelijk te zijn. Een informatieknooppunt is een concept dat hier invulling aan kan geven – al dan niet ondersteund door een geautomatiseerd systeem. Bij uitstek in het domein van openbare orde en veiligheid zijn dergelijke voorzieningen essentieel voor het genereren van signalen, trends en identificeren van aandachtsgebieden. Maar ook voor het ophalen van detailinformatie over een bepaalde ‘zaak’ of ‘signaal’. Ook buiten de gemeenten is het concept informatieknooppunt belangrijk; zo zijn er informatieknooppunten bij RIEC’s, de politie etc. Door deze informatieknooppunten aan elkaar te koppelen ontstaat er een rijk, consistent informatiebeeld waarmee georganiseerde criminaliteit effectiever aangepakt kan worden. Maar ook op andere vlakken, zoals bij rampenbestrijding, kan een informatieknooppunt veel toegevoegde waarde leveren.
Het informatieknooppunt is de volgende stap in de huidige data-analyse functie. In het project ‘Pilot veiligheidsinformatieknooppunt’ wordt een eerste stap gemaakt. Zie [15].
Referenties
[11], [17], [19]
Gemeentelijk veiligheidsdomein is een silo
Knelpunt beschrijving
Een aandachtspunt bij het ontwerpen van een domein- en aspectarchitectuur voor data- en informatiegestuurd gemeentelijk veiligheidsbeleid is dat:
- Gemeentelijk veiligheidsbeleid een belangrijk maar beperkt werkingsgebied heeft.
- Gemeentelijk veiligheidsbeleid op het gebied van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit niet bestaat; althans, gemeenten hebben een beperkte taakstelling en beperkte uitvoeringscompetenties ten aanzien van dat fenomeen. De gemeente is primair een locatie, niet een primaire actor.
Gemeenten hebben regie op hun eigen lokale veiligheidsbeleid. Voor de uitvoering hiervan werken ze integraal samen met partners in de veiligheidszorg, zoals de politie, het openbaar ministerie, de brandweer, de GHOR, maar ook met welzijns- en (jeugd)zorginstellingen. Die partners zijn vrijwel allemaal regionaal georganiseerd.
Gemeentelijk veiligheidsbeleid gaat ten principale over openbare orde. Artikel 172 van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester belast is met de handhaving van de openbare orde en beschrijft de handhavende bevoegdheden van de burgemeester als wettelijke voorschriften met betrekking tot de openbare orde worden overtreden. Heeft de ordeverstoring een meer dan plaatselijke betekenis, of dreigt dat te gebeuren, dan geeft de commissaris van de Koning aanwijzingen voor het te voeren handhavingsbeleid, ‘zoveel mogelijk na overleg’ met de betrokken burgemeesters. Het gemeentelijk veiligheidsbeleid beperkt zich dus in beginsel tot het gemeentelijke grondgebied.
Criminaliteit – ook georganiseerde en ondermijnende criminaliteit – speelt zich af binnen gemeentegrenzen. Maar het is allerminst een lokaal fenomeen. Georganiseerde criminaliteit is glocaal in zijn uitingsvormen: lokale ankerpunten, met bovenlokaal en transnationaal opererende netwerken. In het kader van zijn handhavende taakstelling kunnen gemeenten activiteiten van criminele samenwerkingsverbanden op locatie signaleren (met behulp van gemeentelijke kernregistraties) en tegengaan waar de openbare orde of bestuurlijke integriteit in gevaar komt. Maar voor het bestrijden van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit is (boven)regionale samenwerking nodig, met (boven)regionaal werkende partners en een combinatie van bestuursrechtelijk en strafrechtelijk instrumentarium. Deze partners werken samen met, maar los van gemeenten. Ze hebben, net als gemeenten, eigen agenda’s, taakstellingen, verantwoordelijkheden en verantwoordingsstructuren.
Toch profileren gemeenten, met name de burgemeesters van grotere steden, zich de afgelopen jaren expliciet als crimefighters. Dat past in een trend. Sinds 1950 is het aandeel van de Nederlandse bevolking dat in een stedelijke omgeving woont met bijna 20% gegroeid. Extrapolaties onderstrepen dat die groei doorgaat: in 2030 woont 88,6% van de Nederlanders in de stad. Dat maakt de stad – en zijn gezagsdragers – belangrijk. Ook in de ogen van burgers. De meeste burgemeesters (en wethouders) zijn populairder bij hun burgers dan landelijke bestuurders zijn bij inwoners van Nederland. Mensen voelen zich niet vertegenwoordigd door nationale politici. De G1000 beweging en diverse typen ‘burgertoppen’ zijn daar bijvoorbeeld interessante uitingen van. Democratische vernieuwing moet van onderop komen. En steden staan dicht bij ‘onderop’, vertegenwoordigen het grootste (en een groeiend) deel van de landsbevolking. Steden zijn de plek waar culturele, sociale, politieke (en criminele) vernieuwingen ontstaan en samenballen. Burgemeesters herkennen dat potentieel. Op wereldschaal zelfs: medio september 2016 richtten 60 steden een ‘burgemeesterparlement’ op, bedoeld om de transnationale samenwerking op het gebied van klimaatverandering, migratie en goed openbaar bestuur te versterken.
De ‘power-burgemeester’ die korte metten wil maken met georganiseerde criminaliteit in zijn of haar stad en regio ligt goed bij een deel van de bevolking. Communicatief gezien is het een sterk frame. Maar het heeft per slot van rekening weinig substantie, omdat de gemeentelijke wettelijke bevoegdheden voor die ambitie niet toereikend zijn. Er schuilt bovendien zelfs een risico in beloftes die niet kunnen worden nagekomen, omdat het de kernpartners die wel de bevoegdheden hebben om criminele samenwerkingsverbanden te neutraliseren kan neerzetten als de niet-leverende partij. En dat versterkt de integrale samenwerking niet.