Uitwerking deelproces "Voorbereiden opleggen sanctie"
Inhoud
Procesmodel
Onderstaand diagram toont het procesmodel van het deelproces "Voorbereiden opleggen sanctie". Door de muiscursor boven een object in het diagram te plaatsen verschijnt een nadere toelichting. De toelichting per object is ook onder het diagram uitgeschreven.
Beschrijving
De tweede fase van het bedrijfsproces 'opleggen sanctie' is de voorbereidingsfase. In deze fase wordt de situatie ter plaatse gecontroleerd, wordt onderzocht of sprake is van uitzicht op legalisatie of bijzondere omstandigheden, en wordt op basis van integrale afweging en hoor/wederhoor een voornemen tot (geen) sanctie opgesteld.
Activiteiten gemeente
Processtap: Controleren situatie
Zo nodig wordt de situatie ter plaatse (opnieuw) gecontroleerd. Kennis van de actuele situatie is in de meeste gevallen noodzakelijk, maar een hercontrole kan overbodig zijn wanneer de situatie ook zonder controle evident is of wanneer reeds kortgeleden een controle is uitgevoerd (welke mogelijk de aanleiding is geweest tot het starten van het onderhavige proces). De controle bestaat uit voorbereiding, uitvoering, verslaglegging en versturen van een kennisgeving.
Activiteit | Toelichting |
---|---|
Voorbereiden controle | Om de controle effectief te kunnen uitvoeren is een goede voorbereiding vereist. De van toepassing zijnde wet- en regelgeving en verstrekte vergunningen en/of ontheffingen en van toepassing zijnde (maatwerk)voorschriften worden verzameld. De te volgen aanpak wordt bepaald; in veel gevallen zal een bezoek ter plaatse nodig of gewenst zijn maar soms volstaat een administratieve controle (bijvoorbeeld om te bepalen of een melding is gedaan). Zo nodig worden bij de initiatiefnemer van de te controleren activiteit of een eventuele verzoeker om handhaving of een andere belanghebbende aanvullende gegevens opgevraagd. Bepaald wordt welke aspecten tijdens de controle aandacht verdienen, zoals geluid, geur, veiligheid, etc. Mede op basis hiervan worden de juiste datum en tijd voor een bezoek vastgesteld. Afhankelijk van de situatie en complexiteit worden een of meerdere interne adviseurs en/of ketenpartners ingeschakeld voor advies. Wanneer bezoek ter plaatse gewenst is, moet dat ingepland worden in overleg met de betrokken ketenpartners en --desgewenst-- de initiatiefnemer van de activiteit en/of belanghebbenden. |
Adviseren voorbereiden controle | Wanneer gevraagd leveren interne adviseurs een bijdrage aan de voorbereiding van de controle. Hieronder valt ook het inplannen van deelname aan een bezoek ter plaatse. |
Uitvoeren controle | De controle wordt uitgevoerd. Wanneer sprake is van een bezoek ter plaatse, kunnen monsters genomen worden of metingen ter plaatse verricht. Zo nodig worden meerdere locaties bezocht of worden meerdere bezoeken aan eenzelfde locatie gebracht. Tijdens de controle worden alle aspecten die in de voorbereiding onderkend zijn onderzocht en worden systematisch aantekeningen gemaakt, foto's genomen etc. Tijdens de controle ligt de nadruk op de vraag wat de situatie ter plaatse is, niet zozeer op de vraag of die situatie in overeenstemming is met de regelgeving, al zal dat veelal wel onderwerp van gesprek zijn. In veel situatie is dat echter geen eenvoudige ja-of-neevraag. Het is daarom zaak om zoveel mogelijk relevante data vast te leggen, om in de volgende processtap te kunnen bepalen welke zaken wel en welke niet in overeenstemming met de kaders zijn. Daarmee ontstaat een compleet beeld van de mate waarin (en de wijze waarop) de initiatiefnemer van de activiteit de regels en voorschriften naleeft.
Wanneer schade en/of overlast optreedt die snel met maatregelen te verhelpen is dan kan dat ter plaatse worden besproken en in gang gezet, in het belang van de betrokken omwonenden en andere belanghebbenden en ook in het belang van de veroorzaker. Afhankelijk van de situatie wordt het bezoek vooraf aan de initiatiefnemer van de activiteit aangekondigd c.q. wordt met hem/haar een afspraak gemaakt, of wordt juist gekozen voor een onaangekondigd bezoek. Bij zeer spoedeisende situaties is het mogelijk om direct mondeling bestuursdwang toe te passen en snel daarna schriftelijk met een ondertekend besluit te formaliseren. Het gaat dan om situaties die onomkeerbaar zijn als de activiteiten worden doorgezet of waar direct dreigend gevaar is voor (personen en dieren) op de locatie zelf en/of de in de omgeving. |
Adviseren uitvoeren controle | Interne adviseurs worden bij het uitvoeren van de controle betrokken op grond van hun expertise, om deel te nemen aan een bezoek op locatie en om hun visie te geven op de actuele situatie. |
Opstellen controlerapport | Na afloop van de uitvoering van de controle wordt een eindrapport opgesteld. Daarin staan de bevindingen met betrekking tot de situatie ter plaatse en/of de administratieve aspecten van de ondernomen activiteit beschreven. Ook vermeldt het controlerapport op welke punten wel en op welke punten niet voldaan wordt aan wet- en regelgeving, aan de verleende vergunningen en/of ontheffingen en eventuele maatwerkvoorschriften. Wanneer sprake is van een overtreding, wordt vermeld wat de aard en grootte is van de geleden schade en/of overlast, wat daarvan de oorzaak is en wie de veroorzaker, en welke maatregelen getroffen zijn of kunnen worden om de gevolgen van de overtreding te beperken en/of om herhaling te voorkomen. Er zijn situaties denkbaar waarin geen sprake is van een overtreding, maar wel overlast ervaren wordt en maatregelen mogelijk zijn om die overlast te verhelpen of te beperken. Ook dergelijke maatregelen worden vermeld. Het controlerapport wordt na opstellen intern gereviewd en goedgekeurd. Dit vormt de basis voor eventuele vervolgacties. Het rapport wordt met het dossier gearchiveerd zodat duurzame toegankelijkheid geborgd is. |
Adviseren opstellen controlerapport | Interne adviseurs adviseren bij het opstellen van het controlerapport of schrijven delen hiervan. In veel gevallen is een multidisciplinaire aanpak gewenst waarbij alle betrokkenen met elkaar om de tafel zitten om te komen tot de juiste bevindingen en conclusies. |
Versturen kennisgeving bevindingen | De intern goedgekeurde controlerapportage wordt verzonden aan de aan de betrokken ketenpartners. Een kennisgeving van de bevindingen wordt gedaan aan de verantwoordelijke voor de gecontroleerde activiteit(en) en eventueel aan overige belanghebbenden. De overtreder (als sprake is van een overtreding) is hiermee geïnformeerd. Als uit de (her)controle is gebleken dat van een overtreding geen sprake is, of dat de overtreding al is opgeheven en dat er geen aanleiding is om ter vermoeden dat de overtreding opnieuw zal plaatsvinden en dat opleggen van een sanctie niet (meer) aan de orde is, dan is het verder onderzoeken van de zaak en het besluiten over het opleggen van een sanctie niet meer relevant. In dat geval wordt het bedrijfsproces beëindigd. |
Processtap: Controleren bijzondere omstandigheden
Gecontroleerd wordt of sprake is van bijzondere omstandigheden. Bij overtredingen geldt een beginselplicht tot handhaven, maar die plicht vervalt bij bijzondere omstandigheden. Daarvan is met name sprake wanneer concreet uitzicht bestaat op legalisatie of wanneer handhaven onredelijk zou zijn.
Activiteit | Toelichting |
---|---|
Controleren concreet uitzicht op legalisatie | Onderzocht wordt of opheffing van de overtreding mogelijk is door legalisatie. Dit kan door een vergunning te verlenen voor de activiteit. Er moet dan wel concreet uitzicht zijn op beëindiging van de overtreding. Daarvan is met name sprake als reeds een vergunning of ontheffing is aangevraagd, als die aanvraag ontvankelijk is (dat wil zeggen als voldoende informatie beschikbaar is om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen), als het bevoegd gezag geen belemmeringen ziet voor het verlenen van de desbetreffende vergunning(en), en als met het verlenen van de aangevraagde vergunning(en) ook daadwerkelijk de overtreding wordt opgeheven. Een andere mogelijkheid is dat een omgevingsplanwijziging waarmee de overtreding opgeheven zou worden in voorbereiding is, dat wil zeggen ter inzage is gelegd. Als onzeker is of een vergunning verleend kan worden of als niet duidelijk is of dat op afzienbare termijn kan gebeuren, is geen sprake van concreet uitzicht op legalisatie. |
Adviseren legalisatie | Adviseurs binnen de eigen organisatie worden betrokken bij de controle op concreet uitzicht op legalisatie. |
Controleren onredelijkheid handhaving | Onderzocht wordt in hoeverre handhaving onredelijk is in relatie tot de daarmee gediende belangen. Hiervan kan sprake zijn als bijvoorbeeld het opheffen van de overtreding grote kosten met zich meebrengt terwijl de overtreding zelf weinig overlast geeft en/of de verwachting is dat op termijn geen sprake meer zal zijn van een overtreding, bijvoorbeeld als gevolg van een voorgenomen wijziging van het omgevingsplan. Een andere mogelijkheid is dat handhaving in strijd is met beginselen van behoorlijk bestuur (vertrouwen, rechtszekerheid en gelijkheid). Een voorbeeld is het opleggen van een sanctie voor het overtreden van beleidsregels als de gemeente daar eerder mee heeft ingestemd. |
Adviseren onredelijkheid | Adviseurs binnen de eigen organisatie worden betrokken bij de controle op onredelijkheid van handhaving. |
Processtap: Opstellen concept handhavingsbeschikking
Op basis van de bevindingen en na toepassen van hoor/wederhoor wordt een integrale afweging gemaakt met betrekking tot de vraag om wel of niet over te gaan tot handhaven. De uitkomst wordt vervat in een voornemen tot (niet) handhaven.
Activiteit | Toelichting |
---|---|
Uitvoeren hoor/wederhoor | Alvorens op basis van het sanctieverzoek, de uitgevoerde controle en de daaropvolgende analyse te komen tot een oordeel, wordt eerst de overtreder in de gelegenheid gesteld zijn visie te geven, conform het algemene rechtsbeginsel van hoor en wederhoor. De overtreder moet daartoe kunnen beschikken over alle relevante informatie zodat hij/zij op alle punten kan reageren. Zo nodig wordt een gesprek gearrangeerd tussen overtreder en belanghebbenden. Naar goed gebruik wordt een hoor/wederhoorverslag opgemaakt en ter accordering voorgelegd aan de deelnemende partijen. Het verslag wordt opgenomen in het dossier en speelt een rol in de navolgende afweging. In bijzondere en spoedeisende omstandigheden kan hiervan worden afgeweken en komt de gemeente tot een oordeel zonder toepassen van hoor/wederhoor. |
Uitvoeren integrale afweging | Op basis van het sanctieverzoek, de eventueel uitgevoerde controle, de daaropvolgende analyse en de argumenten van de overtreder en eventuele belanghebbenden, voert de gemeente een integrale afweging uit om te komen tot een oordeel over het al dan niet opleggen van een sanctie en, in geval van het eerste, welk type sanctie passend is. Daarbij is van belang dat alle relevante disciplines vertegenwoordigd zijn, zowel van de interne organisatie alsook van keten- en uitvoeringspartners. Om alle feiten en omstandigheden integraal te beoordelen is het verstandig de betrokken adviseurs en ketenpartners ook fysiek bij elkaar te hebben aan de “toezicht-en-handhavingstafel”; dit kan voor eenvoudigere gevallen een vaste tafel zijn met ervaren adviseurs. Bij complexe gevallen ligt het meer voor de hand dat dit een speciaal aangewezen team van adviseurs, vergelijkbaar met een projectteam.
Behalve het opleggen van een sanctie zijn er nog twee andere mogelijke uitkomsten:
Overtreder en belanghebbenden worden in beginsel niet bij deze processtap betrokken. Bij complexe zaken kan ervoor worden gekozen om verschillende sancties in te zetten op de verschillende geconstateerde overtredingen. Dat kan te maken hebben met de ernst van de overtredingen, specialismes en de benodigde termijn om een overtreding ongedaan te kunnen maken. Tevens wordt, als er sprake is van meerdere sancties en interbestuurlijke aspecten, bepaald welk bestuursorgaan welke sanctie(s) zal opleggen. Wanneer geoordeeld wordt tot het opleggen van een sanctie, dan moet gekozen worden tussen een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom, of eventueel een bestuurlijke boete. Welke van deze twee de beste keuze is, is afhankelijk van de situatie. Wanneer sprake is van acute risico's zoals brandgevaar, is bestuursdwang waarschijnlijk de betere keuze. Een dwangsom is veelal de betere keuze wanneer herhaling van een overtreding voorkomen moet worden, of wanneer alleen de overtreder zelf de kennis en kunde heeft om de juiste maatregelen te kunnen nemen. De op te leggen sanctie kan bestaan uit terugbrengen van de situatie in de oorspronkelijke staat; doorvoeren van aanpassingen; en/of het indienen van de benodigde aanvraag om vergunning of melding. Het laatste kan ook van toepassing zijn als de geconstateerde situatie wel past binnen de geldende regels, maar er wel een melding- of vergunningplicht geldt. |
Adviseren integrale afweging | Adviseurs binnen de eigen organisatie worden betrokken bij het maken van de integrale afweging over het al dan niet opleggen van een sanctie. Zij adviseren daarbij vanuit hun eigen expertise en rol. |
Opstellen concept handhavingsbeschikking | Na het uitvoeren van de integrale afweging wordt, behalve wanneer wordt afgezien van handhaving zonder dat expliciet gedoogd wordt, een concept handhavingsbeschikking opgesteld. Deze kan twee vormen hebben: een voornemen tot opleggen van een sanctie, of een gedoogverklaring. De beschikking is een formeel document dat review en goedkeuring binnen de organisatie behoeft. Na goedkeuring wordt de concept beschikking verstuurd. Wanneer sprake is van het opleggen van een sanctie, dan zal de concept handhavingsbeschikking verslag doen van feiten en omstandigheden. Ook moet worden vermeld welke herstelmaatregelen genomen moeten worden door de overtreder. Verder dient de beschikking een begunstigingstermijn te vermelden waarbinnen de overtreder geacht wordt de overtreding op te heffen, behalve wanneer een begunstigingstermijn ongewenst is in verband met spoed. Ten slotte zal moeten worden vermeld welke sanctie (inclusief daarbij geldende termijnen) wordt opgelegd als niet aan de termijn van de concept handhavingsbeschikking wordt voldaan. In geval van de sanctie bestuursdwang moet kostenverhaal worden aangekondigd. Tevens wordt vermeld dat tegen het voornemen tot opleggen van een sanctie geen bezwaar mogelijk is maar dat een zienswijze ingediend kan worden |
Concept handhavingsbeschikking verstuurd | Met het opstellen van de concept handhavingsbeschikking is de voorbereidingsfase afgerond. Dit vormt het vertrekpunt voor de derde fase van het bedrijfsproces, de besluitvorming. |
Opleggen sanctie gestaakt | Wanneer uit de controle direct wordt geconcludeerd dat handhaving niet nodig is, bijvoorbeeld (en meest voor de hand liggend) omdat van een overtreding geen sprake is, dan wordt dit medegedeeld aan de indiener van het sanctieverzoek en eindigt het proces. |
Activiteiten overige rollen
Activiteiten belanghebbende
Activiteit | Toelichting |
---|---|
Meewerken uitvoering controle | In bepaalde gevallen is voor uitvoering van een controle ook medewerking van belanghebbenden gewenst, bijvoorbeeld door toegang te verschaffen tot de woning van de belanghebbende om geluidswaarden of lichtinval ter plaatse te kunnen meten. |
Verklaren inzake overtreding | Wanneer belanghebbenden betrokken zijn bij het opleggen van een sanctie, kunnen ook zij in de gelegenheid worden gesteld hun ervaringen, mening en informatie naar voren te brengen wanneer dat van belang is voor een goede afweging. |
Activiteiten ketenpartner
Activiteit | Toelichting |
---|---|
Advies voorbereiding controle | Wanneer gevraagd leveren ketenpartners een bijdrage aan de voorbereiding van de controle. Hieronder valt ook het inplannen van deelname aan een bezoek ter plaatse. |
Advies uitvoeren controle | In overleg worden deskundigen van ketenpartners betrokken bij de uitvoering van de controle, al dan niet als deelnemer bij een bezoek ter plaatse. |
Advies opstellen controlerapport | Wanneer ketenpartners bij de uitvoering van de controle betrokken zijn of wanneer tijdens de uitvoering van de controle is gebleken van interbestuurlijke aspecten wordt bij het opstellen van de controlerappo advrties gevraagd van de ketenpartners. |
Advies legalisatie | Ketenpartners worden betrokken bij de controle op concreet uitzicht op legalisatie. |
Advies onredelijkheid | Ketenpartners worden betrokken bij de controle op onredelijkheid van handhaving. |
Advies integrale afweging | Ketenpartners worden betrokken bij het maken van de integrale afweging over het al dan niet opleggen van een sanctie. Zij adviseren daarbij vanuit hun eigen expertise en rol. |
Activiteiten verantwoordelijke uitvoering activiteit
Activiteit | Toelichting |
---|---|
Meewerken uitvoering controle | De initiatiefnemer van de onderzochte activiteit wordt geacht medewerking te verlenen door bijvoorbeeld toegang te verlenen tot de locatie en/of informatie over de werkzaamheden te verschaffen. |
Verklaren inzake overtreding | Voorafgaand aan het besluit tot opleggen van een sanctie zal de gemeente de overtreder(s) in de gelegenheid stellen zijn/haar ervaringen, mening en informatie te geven ter verdediging, tenzij sprake is van bijzondere en spoedeisende omstandigheden. |
Toelichting bij de bedrijfsprocessen Omgevingswet
De hier beschreven en uitgewerkte bedrijfsprocessen zijn bedoeld voor gemeenten om als referentie te gebruiken bij het inrichten van de eigen processen. Het advies is om vooral de indeling op deelprocesniveau over te nemen; die is interbestuurlijk afgestemd; bij samenwerking is het belangrijk elkaars processen te begrijpen en in gelijke termen te spreken.
Bij het modelleren is vooral de hoofdstroom weergegeven. Afwijkende stromen zoals het voortijdig beëindigen van proces op verzoek van de aanvrager zijn over het algemeen niet weergegeven. We benadrukken hier dat niet het procesmodel leidend moet zijn maar de onderhanden casus. Processtappen versnellen, herhalen, parallel uitvoeren of overslaan is toegestaan en zelfs aanbevolen als dat de onderhanden casus en de ‘klant’ verder helpt; deze alternatieve paden zijn omwille van de overzichtelijkheid in de procesdiagrammen niet weergegeven. Kennis van de ‘formele’ procesgang is onontbeerlijk om verantwoord te kunnen afwijken.
De diagrammen zijn gemodelleerd volgens de ArchiMatestandaard voor architectuurmodellen. Wie daarmee niet bekend is, kan de icoontjes en verschillen in vormen en lijnstijlen gewoon negeren. Wat resteert is een eenvoudig blokjes-en-lijntjesmodel dat de volgordelijkheid van activiteiten weergeeft in ‘zwembanen’; de kleuren van de vormen dienen enkel ter visuele ondersteuning.
Samenhang met zaaktypecatalogus en producten-en-dienstencatalogus
De bedrijfsprocessen voor de Omgevingswet zijn opgesteld in samenhang met de interbestuurlijke ZTC en PDC. Er is een n:n-relatie tussen de processen en de zaaktypen; de exacte relatie is gevisualiseerd in de presentatie Interbestuurlijke procesketens Omgevingswet (zie dia's 72 en verder). Er is ook een subtiel verschil tussen de zaaktypen en de processen: bij het opstellen van de zaaktypen is geredeneerd vanuit zuiver juridisch perspectief, bij het opstellen van de procesmodellen zijn zowel juridische en bedrijfsvoeringsaspecten als ook dienstverleningsaspecten (serviceformules) meegenomen. Daarnaast zijn procesmodellen- en beschrijvingen en andere input uit de bestaande praktijk van meerdere gemeenten en omgevingsdiensten geraadpleegd alsook ervaringen opgedaan in praktijkproeven in het kader van de Omgevingswet.
Samenhang met 'werkende processen'
VNG heeft onder de noemer werkende processen voor enkele bedrijfsprocessen een 'placemat' gepubliceerd met een overzicht van processtappen, rollen, input/output en klantverwachtingen. Die placemats zijn te vinden op de VNG-website onder https://vng.nl/artikelen/werkende-processen. De werkende processen bieden een overzichtelijk en laagdrempelig overzicht voor meerdere doelgroepen, ten behoeve van het meedenken en meewerken van die doelgroepen bij het inrichten en aanpassen van de bedrijfsprocessen.
Denk mee!
De vernieuwingen in de bedrijfsprocessen die volgen uit de nieuwe Omgevingswet zullen de komende tijd steeds vastere vorm krijgen en de procesmodellen zullen die ontwikkelingen volgen. Wij nodigen u uitdrukkelijk uit mee te denken en vragen, opmerkingen, suggesties of verbeteringen met ons te delen op de discussiepagina’s op gemmaonline via de “denk mee”-knop bovenaan deze pagina.
Terug naar bedrijfsproces "Opleggen sanctie", naar het overzicht van bedrijfsprocessen of naar Overzicht project Omgevingswet.