Aan deze wiki wordt momenteel gewerkt. Het kan zijn dat tijdens deze werkzaamheden links niet werken of dat sommige views niet of onvolledig getoond worden.

Openbaarheid van overheidsinformatie


Inleiding

In landen met een democratische samenleving is openbaarheid van bestuur een algemeen rechtsbeginsel. Dat houdt in dat de burger het recht heeft te weten welke informatie berust bij de overheid en wat de inhoud is van die informatie. In Nederland is overheidsinformatie daarom openbaar tenzij wetgeving bepaalt dat deze daarvoor niet geschikt is. Door dat beginsel heeft de burger inzage in het handelen van de overheid en kan de burger deelnemen aan het democratisch bestel en de besluitvorming van de overheid. Wetgeving regelt deze openbaarheid inclusief de uitzonderingsgronden.

Het openbaar zijn van overheidsinformatie betekent niet dat de burger hetgeen openbaar is ook kan raadplegen. Veel overheidsinformatie is wel openbaar in de betekenis dat er voor de openbaarheid ervan geen wettelijke beperkingen gelden, maar is tegelijkertijd niet toegankelijk. Overheidsinformatie is voor een burger pas toegankelijk als deze weet of kan weten dat het er is, als deze de informatie kan vinden, er zonder daarvoor een procedure te starten toegang toe heeft en de inhoud van de informatie kan lezen. Daarmee is de toegankelijkheid van openbare overheidsinformatie een thema op zich. Het derde thema dat hier wordt besproken, is herbruikbaarheid. Dat gaat over de mogelijkheid voor derden om openbare overheidsinformatie te hergebruiken voor andere doeleinden dan waarvoor de informatie in eerste instantie was bedoeld, bijvoorbeeld voor een eigen analyse of in een commerciële toepassing.

Men spreekt van passieve openbaarheid als informatie wel openbaar is in de betekenis dat er voor de openbaarheid ervan geen wettelijke beperkingen gelden, maar de burger er geen toegang toe heeft zonder daar eerst om te vragen, bijvoorbeeld met een verzoek in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur. Men spreekt van actieve openbaarheid als de overheid informatie die openbaar is 'uit eigener beweging' beschikbaar stelt, bijvoorbeeld door publicatie of ontsluiting op internet. Actief openbaar maken betekent dus eigenlijk 'toegankelijk maken'.

Het ontsluiten van informatie voor raadpleging en hergebruik is slechts mogelijk als die informatie wordt bewaard en beheerd en daaraan voorafgaand in bewaring is genomen. Daarmee is goed informatiebeheer, en dat is inclusief archiefbeheer, randvoorwaardelijk voor het invulling kunnen geven aan de thema's openbaarheid, toegankelijkheid en hergebruik. In de modellen voor informatiebeheer op de pagina's 'De kanteling van archief- naar informatiebeheer' en 'Conceptueel en functioneel model informatiebeheer' zien we dat terug in de samenhang de volgende drie hoofdfuncties:

  1. in bewaring nemen (van informatie);
  2. duurzaam bewaren en beheren (van informatie);
  3. ontsluiten (van informatie).


Wet- en regelgeving bepalen welke overheidsinformatie openbaar is. Daarbij is de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van toepassing tot het moment dat (gearchiveerde) informatie wordt overgebracht naar een archiefbewaarplaats. Daarna is de Archiefwet 1995 (Aw) van toepassing.
Voor hergebruik is er de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who).
Naast deze bestaande wetgeving is de politiek sinds 2012 bezig met een nieuwe wet. Dat betreft het initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamer voor de Wet open overheid (Woo). Medio 2016 is de status van dat voorstel dat deze is aangenomen door de Tweede Kamer en bij de Eerste Kamer ligt voor behandeling daar. De bedoeling van de Woo is om het landelijke beleid om te streven naar de actieve vorm van openbaarheid nu ook in wetgeving vast te leggen. Daarmee wordt actieve openbaarmaking voor een aantal in de wet genoemde soorten informatie voor alle bestuursorganen verplicht. Mocht het voorstel eventueel sneuvelen in de Eerste Kamer, dan blijft altijd nog het landelijke beleid voor actieve openbaarmaking gelden. Dat beleid is in 2013 door het kabinet vastgelegd de Visie Open overheid en uitgewerkt in bijbehorende actieplannen.

De genoemde wetten en het genoemde beleid worden hierna meer in detail besproken.

Wet openbaarheid van bestuur

De belangrijkste wet die nu nog het recht van de burger op informatie van de overheid regelt is de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Het uitgangspunt van de Wob is dat overheidsinformatie openbaar is tenzij de Wob of andere wetgeving bepaalt dat deze daarvoor niet geschikt is. Is bepaalde overheidsinformatie niet openbaar, dan moeten daarvoor dus in wetgeving vastgelegde gronden aanwezig zijn. De belangrijkste uitzonderingen voor openbaarheid zijn in de Wob:

  • informatie die bij openbaarmaking de veiligheid van de Staat kan schaden;
  • persoonsgegevens die bij openbaarmaking inbreuk zouden maken op de persoonlijke levenssfeer van personen, een en ander zoals omschreven in de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp)(de Wob zelf verwijst dus naar de Wbp);
  • bedrijfs- en fabricagegegevens die op vertrouwelijke basis aan de overheid zijn verstrekt, in de praktijk ook wel benoemd als concurrentiegevoelige gegevens.


Daarnaast moet het belang van openbaarmaking 'opwegen' tegen een aantal in de wet genoemde andere belangen zoals het belang van goede betrekkingen met andere landen, het belang van controle en toezicht, het belang van opsporing en vervolging en de economische en financiële belangen van de Staat. Bij grensgevallen kunnen keuzes dus ook het resultaat zijn van een onderlinge weging van tegenovergestelde belangen.
Zie verder hoofdstuk V van de Wob.

De Wob gaat ervan uit dat in de praktijk niet alle informatie die openbaar is, ook direct - dat wil zeggen zonder tussenkomst van de overheid - toegankelijk is. Daarom regelt de Wob dat elke burger dergelijke informatie kan opvragen door het daartoe indienen van een verzoek, een zogenoemd Wob-verzoek. Aan zo'n verzoek stelt de Wob geen formele vormeisen. Wel moet de indiener van een Wob-verzoek duidelijk aangeven welke informatie hij/zij wil hebben door het onderwerp (de bestuurlijke aangelegenheid) te benoemen en/of het document dat de gewenste informatie bevat. Dat document hoeft geen traditioneel document te zijn, maar kan bijvoorbeeld ook een spreadsheet of database zijn. De gevraagde informatie moet betrekking hebben op het beleid van een overheidsorganisatie (in de wet bestuursorganen) of de voorbereiding en uitvoering daarvan. Het moet dus gaan om informatie die hoort bij de taken van de overheid. Organisaties die niet tot de overheid behoren, maar wel onder de verantwoordelijkheid van een overheidsorganisatie overheidstaken uitvoeren, vallen ook onder de Wob. Bovendien kent de Wob een doorzendplicht. Als een overheidsorganisatie een Wob-verzoek ontvangt om informatie die aanwezig is bij een andere organisatie, dan moet men het verzoek doorsturen. Belangrijk tenslotte is dat die een Wob-verzoek indient, niet hoeft aan te geven wat zijn of haar belang is bij het verkrijgen van de gevraagde informatie.

Archiefwet 1995

De Archiefwet 1995 gaat niet alleen over het vormen en beheren van archief, maar deels ook over de openbaarheid van informatie in dat archief. Artikel 14 van de Archiefwet zegt dat de archiefbescheiden die in een archiefbewaarplaats berusten openbaar zijn, behoudens de daarna geformuleerde uitzonderingen. Ieder moet de archiefbescheiden in een archiefbewaarplaats kosteloos kunnen raadplegen, zegt de wet. Deze bepaling is dus van toepassing vanaf het moment dat eerder gevormd archief, uiterlijk na twintig jaar, is overgebracht naar een archiefbewaarplaats. Dat is een formeel door de Archiefwet bepaald moment. Vóór dat moment gelden voor de openbaarheid van informatie de bepalingen in de hiervoor besproken Wob. Bij het overbrengen van gearchiveerde overheidsinformatie naar een archiefbewaarplaats wisselt dus het regime voor de openbaarheid ervan .

De uitzonderingsgronden die de Archiefwet noemt voor het openbaar zijn van archief, zijn van ongeveer dezelfde aard als als die in de Wob. Maar ze zijn dus niet geheel hetzelfde. De uitzonderingsgronden zijn in de artikelen 15, 16 en 17 vastgelegd als beperkingen die de zorgdrager kan stellen aan de openbaarheid van archief. Zoals in de Wob zijn het ook hier drie groepen van uitzonderingen c.q. beperkingen op de openbaarheid van overheidsinformatie en ze zijn geformuleerd als 'met het oog op':

  • de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
  • het belang van de Staat of zijn bondgenoten;
  • het anderszins voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.


De beperkingen met betrekking tot de openbaarheid van gearchiveerde overheidsinformatie hoeven voor en na het moment van overbrengen dus niet exact hetzelfde te zijn. Die regimewisseling kan in bepaalde gevallen een lastig aspect zijn. De twee regimes zou men dan moeten vertalen naar een set metagegevens die de openbaarheid regelen tot het moment van overbrengen en een set metagegevens die hetzelfde doen voor na het moment van overbrengen.

Bestaand beleid voor actieve openbaarheid

De Wob regelt dat een burger openbare informatie die voor hem/haar niet toegankelijk is, kan opvragen. Daarmee gaat de Wob over de zogenoemde passieve openbaarheid van overheidsinformatie. Want wat de Wob niet regelt is dat burgers ook toegang tot openbare overheidsinformatie hebben zonder dat ze daarvoor een verzoek indienen.

Sinds 2013 streeft de overheid naar actieve openbaarheid van overheidsinformatie volgens het principe 'alle overheidsinformatie openbaar, tenzij', waarmee eigenlijk wordt bedoeld: 'alle overheidsinformatie toegankelijk, tenzij'. Dat streven heeft het kabinet in 2013 als landelijk beleid voor de gehele overheid vastgelegd in de Visie Open overheid.

Het actief openbaar maken van overheidsinformatie volgens het principe 'alles tenzij' betekent dat elke overheidsorganisatie voor een grote uitdaging staat. Want 'alles tenzij' komt neer op het toegankelijk maken van een zeer omvangrijke hoeveelheid informatie. De omvang daarvan bepaalt tevens het te gebruiken medium. Want daarvoor bestaat maar een praktische manier: digitaal en via internet.

Ook voor GEMMA is het in de Visie Open overheid vastgelegde beleid uitgangspunt. Dat neemt niet weg dat voor een brede implementatie van dit beleid een vergaande inspanning nodig is, een inspanning die vaak vele jaren zal vergen. Het voorstel voor de Wet open overheid houdt daar feitelijk al rekening mee. Die wet maakt actieve openbaarmaking in eerste instantie verplicht voor een aantal benoemde categorieën informatie. Ook dat is nog veel, maar veel minder dan alles volgens 'alles tenzij'. Implementatie- en uitvoeringsinspanningen voor actieve openbaarmaking betreffen onder andere:

  • het digitaliseren van informatie- en archiefbeheer;
  • het beoordelen van informatie op het openbaar kunnen zijn van die informatie;
  • het toevoegen van extra metagegevens voor het als 'wel of niet openbaar' markeren van informatie en voor het geautomatiseerd publiceren of ontsluiten van wat daarvan 'wel openbaar' is;
  • extra beveiligingsmaatregelen om in dezelfde ICT-infrastructuur openbare informatie naar buiten toe te ontsluiten en niet-openbare informatie juist af te schermen;
  • het aanpassen, vernieuwen, uitbreiden of vervangen van informatiesystemen.


Tegelijk met de Visie Open overheid is in 2013 ook een bijbehorend Actieplan Open overheid gepubliceerd. Eind 2015 volgde het actieplan voor de periode 2016 -2017 met als titel 'Open overheid in actie'.

Wet hergebruik van overheidsinformatie

Medio 2015 trad de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) in werking. De wet regelt het recht op hergebruik van overheidsinformatie. Daartoe maakt de wet het mogelijk dat iedereen bij een bestuursorgaan een verzoek kan indienen tot het verstrekken van openbare overheidsinformatie op een manier die hergebruik mogelijk maakt. Daarbij wordt onder hergebruik verstaan het gebruiken van overheidsinformatie voor andere doeleinden dan waarvoor de informatie in eerste instantie is gecreeërd of verzameld. De gedachte achter het beschikbaar stellen van informatie voor hergebruik is dat dit leidt tot nieuwe innovatieve producten en diensten, die onder andere bedrijven gaan ontwikkelen. Dat stimuleert de economie en levert vaak ook nog meerwaarde op voor de burgers en bedrijven die die toepassingen gaan gebruiken. Daarbij kan men denken aan visualisaties op internet van informatie met een ruimtelijke component en zogenoemde apps. Maar ook het maken van eigen analyses is een vorm van hergebruik. De Who gaat dus verder dan de Wob en de Archiefwet. Die regelen slechts dat iedereen kennis kan nemen van openbare overheidsinformatie. Terwijl de Who regelt dat men kan vragen openbare overheidsinformatie te leveren in een vorm die hergebruik mogelijk maakt.

Voorwaarden voor het verstrekken van overheidsinformatie voor hergebruik zijn dat de informatie openbaar is (logisch) en dat er geen intellectuele eigendomsrechten van derden op rusten.
Verder kan de overheid ook aan het gebruik en de gebruiker voorwaarden stellen, zoals bijvoorbeeld bronvermelding. Ook kan de overheid voor het verstrekken kosten in rekening brengen binnen de regels die de Who hiervoor geeft.

Het voor hergebruik verstrekken van informatie moet zoveel mogelijk gebeuren in een machineleesbare vorm, lees: in een voor computers leesbare vorm, en in een open bestandsformaat. De referentie voor 'open bestandsformaten' is de ‘pas toe of leg uit'-lijst met open standaarden van het Forum Standaardisatie. Als daaruit niet gekozen wordt, om bijvoorbeeld praktische redenen, dan moet het desbetreffende organisatie dat in een bijbehorende verklaring uitleggen.

Waar de Wob en de Archiefwet formeel spreken van 'bestuursorganen' en niet van overheidsorganisaties, is de Who volgens de eigen formuleringen van toepassing op ‘met een publieke taak belaste instellingen’. Dit is de omzetting in nationaal recht van wat in Europese richtlijnen wordt omschreven als ‘openbaar lichaam’. De consequentie is dat de Who niet alleen geldt voor bestuursorganen zoals gemeenten, maar ook voor organisaties die niet tot de overheid behoren maar wel in hoofdzaak worden gefinancieerd door de overheid. Financiering vanuit een gemeente kan er daarom toe leiden dat een organisatie onder de Who gaat vallen.

De nieuwe regels voor het hergebruik van overheidsinformatie in de Who hebben ook geleid tot aanpassingen in de Archiefwet, waarvan de belangrijkste zijn:


De Who verplicht overheidsorganisaties niet tot het actief beschikbaar stellen van informatie voor hergebruik, dus zonder dat daar een verzoek aan voorafgaat. Wel is er bestaand beleid om daar toch al zoveel mogelijk naar te streven. Zie daarvoor de tekst onder de hierna volgende kop 'Bestaand beleid voor het actief beschikbaar stellen van informatie voor hergebruik'. Ook bevat de nieuwe en nog niet vastgestelde nieuwe Wet open overheid bepalingen over hergebruik van overheidsinformatie.

Zie voor meer informatie de Handleiding Wet hergebruik van overheidsinformatie.

Bestaand beleid voor het actief beschikbaar stellen van informatie voor hergebruik

De Who regelt de passieve variant van het voor hergebruik beschikbaar stellen van openbare overheidsinformatie. Voor de actieve variant is er nog geen wetgeving, maar wel landelijk beleid. Ook dat is vastgelegd in de al eerder genoemde Visie Open overheid. In paragraaf 3.1 van dit document staat daarover de volgende tekst:

"Daarom wordt informatie over activiteiten, besluitvorming en financiële informatie actief open en beschikbaar gesteld voor het publiek. Om (technische) belemmeringen bij hergebruik te voorkomen en om de maatschappelijke waarde van de data te maximaliseren wordt de overheidsdata zo veel als mogelijk gepubliceerd in formaten die voldoen aan open standaarden. Dit sluit aan bij het geldende openstandaarden-beleid van de Nederlandse overheid en daarnaast bij de aangekondigde wijziging van de Europese richtlijn inzake hergebruik van overheidsinformatie."

Realisatie van hergebruik van overheidsinformatie

Belangrijk bij het realiseren van hergebruik van overheidsinformatie zijn de technische bestands- en uitwisselingsformaten waarin de informatie wordt aangeboden. Vaak wordt in dat verband ook de Engelstalige term Open Data gebruikt. Ook Linked Data is in dat verband een bekende term. Linked Data staat voor een technische methode voor het voor hergebruik beschikbaar stellen van gestructureerde gegevens. De methode bestaat uit het werken met de combinatie van een HTTP-URI en de RDF-standaard. Daarbij staat HTTP-URI voor een bij het internetprotocol horende Uniform Resource Identifier. Daarmee wordt een bron in de vorm van data, in dit geval Open data, op internet aangeduid. En RDF staat voor Resource Description Framework, een formaat om gegevens op internet uit te wisselen.

Een Nederlandse community die actief is op het gebied van Linked Data is te vinden op het Platform Linked Data Nederland.

Voor het ontsluiten van overheidsinformatie die actief voor hergebruik wordt aangeboden, heeft de overheid een gezamenlijk Open dataportaal opgezet. Hier kunnen overheidsorganisaties zogenoemde open data sets publiceren. Wie dergelijke sets zoekt, kan hier zien wat beschikbaar is om deze vervolgens te downloaden. Ook is op dit portaal voor iedereen die op dit terrein aan de slag wil een Handreiking Open data beschikbaar.

Inmiddels zijn diverse toepassingen beschikbaar. Veel toepassingen vinden we binnen de overheid. Overheidsorganisaties hergebruiken dan informatie van andere overheidsorganisaties of in sommige gevallen zelfs hun eigen 'open data'. Een voorbeeld van zo'n toepassing binnen de overheid is de Online scholenzoeker in Zoetermeer.

In de openbaar vervoersector vinden we een aantal commerciële toepassingen. De website Openov.nl toont die. Andere voorbeelden van commerciële toepassingen zijn Thuisbezorgd.nl (gebruikt open postcode data) en Buienradar.nl (gebruikt gegevens van het KNMI).

Daarnaast zien we veel hergebruik van ruimtelijke oftewel geografische informatie. Zo gebruikt Google in Google maps gegevens uit het hoogtebestand van Nederland. Een apart portaal voor herbruikbare geografische informatie is PDOK oftewel Publieke Dienstverlening Op de Kaart. PDOK biedt digitale informatie die men als dataservices en -bestanden kan opvragen.

De smartcityapp van 2Coolmonkeys is een ander voorbeeld van hergebruik met zelfs een heel spectrum van soorten informatie en toepassingen. Zo toont de Nijmeegse variant van de smartcityapp informatie over het openbaar vervoer en mobiliteit tot en met informatie over de bevolking en de zorgsector.

Informatiebeveiliging

Het openbaar zijn van veel overheidsinformatie betekent niet dat informatiebeveiliging bij die informatie geen issue is. Integendeel, een goede beveiliging is juist randvoorwaardelijk. Want niet alle overheidsinformatie is openbaar, en wat wel en wat niet openbaar is, bevindt zich over het algemeen in een en dezelfde infrastructuur. Vaak zitten wat wel en wat niet openbaar is zelfs in hetzelfde informatiesysteem, zoals een archiefsysteem. Zelfs een en hetzelfde informatieobject kan zowel openbare als niet-openbare informatie bevatten. Denk aan de bekende zwart gemaakte stukken tekst zoals die soms zichtbaar zijn in door de overheid vrijgegeven documenten nadat die zijn opgevraagd met een beroep op de Wob. Het komt er op neer dat het extra open zetten van de deur naar wat openbaar is en het gesloten houden van de deur naar wat niet openbaar is, juist extra goede maatregelen vergt, maatregelen van zowel technische als procedurele en organisatorische aard.

Voor gemeenten is als raamwerk voor informatiebeveiliging de Baseline Informatie Beveiliging Nederlandse gemeenten (de BIG) beschikbaar. Daarin staan in principe alle toe te passen beveiligingsmaatregelen. Enkele specifieke aandachtspunten zijn:

  • classificatie van informatie direct bij de creatie ervan door op dat moment de eigenaar van de informatie;
  • op basis daarvan ook direct vastleggen op metagegevensniveau wat wanneer wel en niet openbaar is en bij niet openbaar zijn wat de wettelijke gronden zijn voor die beperking.


Op deze manier worden de kenmerken die het wel of niet openbaar zijn van informatie beschrijven direct gekoppeld aan die informatie, en blijven deze ook beschikbaar als de informatie verhuist naar andere systemen of beschikbaar komt in andere processen. Om openbaarheid onder andere op die manier te organiseren en automatiseren is het nodig al in de inrichtingsfase van processen en systemen na te denken over de te gebruiken classificaties en metagegevens.

Het voorstel voor de Wet open overheid

De afgelopen jaren is vanuit de Tweede Kamer gewerkt aan een wetsvoorstel voor een nieuwe wet inzake openbaarheid, de Wet open overheid (Woo). Deze wet is bedoeld als opvolger en vervanger van de huidige Wet openbaarheid van bestuur. Op 19 april 2016 is het wetsvoorstel aangenomen door de Tweede Kamer. Per medio 2016 ligt het voor behandeling bij de Eerste Kamer.

Het wetsvoorstel kent een voorgeschiedenis die in 2012 begon met een wetsvoorstel van GroenLinks voor een 'nieuwe Wob'. Sindsdien is het voorstel, inmiddels van GroenLinks én D66, meermalen aangepast. Dit om in een Tweede Kamer te komen tot een meerderheid voor het voorstel. En nog steeds is er veel discussie over deze nieuwe wet. Relevant daarbij is dat het een voorstel van de Tweede Kamer is en niet van de regering. Bij de behandeling in de Tweede Kamer heeft minister Plasterk van BZK het voorstel ontraden. Discussies over het voorstel gaan vooral over de uitvoerbaarheid van de wet en de kosten, waaronder investeringen in ICT, die organisaties moeten maken voor implementatie van de wet. Over het streven op zich naar een open overheid is juist weinig discussie. In Nederland vindt men over het algemeen dat openbaarheid van bestuur gewoon hoort bij een democratische samenleving.

De belangrijkste elementen van de Woo zijn:

  1. bestuursorganen maken informatie van de overheid waarvoor geen openbaarheidsbeperkingen gelden 'uit eigener beweging' toegankelijk en doen dat volgens het principe 'openbaar tenzij'. Met de Visie Open Overheid was dat sinds 2013 al het landelijke beleid. De Woo legt dat nu ook vast als een wettelijke verplichting en benoemt een aantal categorieën informatie waarvoor dat al direct gaat gelden bij de invoering van de wet;
  2. als bestuursorganen na een verzoek om informatie die informatie weigeren, dan moeten zij daarbij expliciet aangeven waarom het belang om informatie geheim te houden zwaarder weegt dan het recht op openbaarheid;
  3. bestuursorganen moeten een 'elektronisch toegankelijk openbaar register' gaan bijhouden met daarin 'ten minste de ter behandeling ontvangen documenten en de na behandeling verzonden documenten'. Dit register moet uiterlijk vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet operationeel zijn. Eerst gaat men bij een paar bestuursorganen proefdraaien met zo'n register.


Het voorstel voor een landelijke informatiecommissaris die de uitvoering van de wet gaat bevorderen en controleren, heeft het niet gehaald en is er ten opzichte van een eerdere versie van het voorstel dus uit.

De consequenties

De implementatie- en uitvoeringsconsequenties van de wet zijn aanzienlijk en zijn van dezelfde aard als die welke hiervoor al zijn benoemd bij het beleid met betrekking tot actieve openbaarheid. Als kanaal ligt internet voor de hand. Dat maakt dat het digitaliseren van het informatie- en archiefbeheer oftewel het digitaal bewaren van overheidsinformatie een randvoorwaarde is.

Bij alle in en uitgaande informatie en dat is inclusief onder andere e-mail zal de afweging moeten plaatsvinden of deze informatie (op z'n minst) opgenomen moet worden in het online register.

Veel van de informatie die in principe in aanmerking komt voor actief openbaar te maken, zal gecontroleerd moeten worden op het eventueel van toepassing zijn van uitzonderingsgronden waaronder die met betrekking tot privacyaspecten. Daarbij kunnen uitzonderingen ook betrekking hebben op delen van een informatieobject (in de papieren wereld het het bekende zwart lakken).

Ook moeten bestuursorganen belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen openbaarmaking, in de gelegenheid stellen hun zienswijze naar voren te brengen. Dit binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn en voordat het bestuursorgaan overgaat tot openbaarmaking. De keuze om vervolgens daadwerkelijk openbaar te maken, moet het bestuursorgaan aan de belanghebbenden meedelen. Die mededeling wordt gelijkgesteld met een besluit. Ook bij niet-openbaarmaking moet een bestuursorgaan daarvan mededeling doen.

Het toevoegen van extra metagegevens zal nodig zijn om informatie als wel of niet openbaar te markeren en om het geautomatiseerd publiceren of ontsluiten van wat openbaar is, mogelijk te maken. Ook zal er meer aandacht moeten komen voor metagegevens die burgers helpen te vinden wat zij zoeken. Het volstaat niet meer dat de overheid zelf kan vinden wat zij op enig moment (weer) nodig heeft.

Er zullen extra beveiligingsmaatregelen nodig zijn om in dezelfde ICT-infrastructuur zowel openbare informatie te ontsluiten als niet-openbare informatie af te schermen.

Ook is extra functionaliteit nodig, voor een online register en voor het publiceren (of anderszins ontsluiten) van informatie op internet. Bestaande systemen voor informatie- en archiefbeheer zijn over het algemeen nog weinig gericht op externe ontsluiting. Daarom zal het in veel gevallen nodig zijn om bestaande informatiesystemen aan te passen en uit te breiden, bestaande systemen te vervangen of een aanvullend systeem aan te schaffen.

Zie voor meer informatie over het wetsvoorstel de website van de Eerste Kamer.

Principes

Het thema openbaarheid komt ook terug in de architectuurprincipes van GEMMA. De belangrijkste is 'Onze gemeente stelt openbare gegevens als open data beschikbaar'.

NORA kent het basisprincipe 'Afnemers hebben inzage in voor hen relevante informatie'. Dat komt in de buurt van het thema openbaarheid, maar is niet als zodanig geformuleerd en is met de formulering 'relevante informatie' ook niet geheel in lijn met de Wob. Daarin is namelijk bepaald dat de burger als afnemer van overheidsinformatie bij een Wob-verzoek niet duidelijk hoeft te maken dat hij/zij belang heeft bij het verkrijgen van de gevraagde informatie.

Voor het thema Herbruikbaarheid heeft NORA een afgeleid principe beschikbaar met als naam 'Diensten zijn herbruikbaar' en de tekst 'De dienst is zodanig opgezet, dat andere organisaties deze in eigen diensten kunnen hergebruiken'. De term 'dienst' kan in dit verband worden gelezen als 'informatie'.

Openbaarheid en archivering

Wat je niet goed hebt bewaard, kun je ook niet of niet goed openbaar maken. In de meeste gevallen zal aan het openbaar maken van overheidsinformatie zelfs archivering vooraf moeten gaan. Want de inhoud van openbaar te maken informatie zal het karakter en de vorm van documentatie moeten hebben. Het moeten momentopnames zijn, met bevroren inhoud en duidelijkheid over waarvan het een momentopname is en dat vastgelegd in metagegevens. Bij openbaarmaking van bijvoorbeeld werkversies van documenten die nog elk moment kunnen wijzigen, zou én onduidelijkheid voor de burger ontstaan én een onbeheersbare situatie voor de organisatie die openbaar maakt.

De volgorde zal daarom zijn: informatie ontvangen of creëren, die informatie archiveren en het gearchiveerde resultaat openbaar maken in de betekenis van toegankelijk maken door ontsluiten op internet. Dat maakt dat goed archiveren een randvoorwaarde is voor het actief openbaar kunnen maken van informatie. Dat vergroot het strategisch belang van archivering. Het resultaat van archivering wordt mede bepalend voor de op de gehele maatschappij gerichte dienstverlening van de overheid. Het belang van archivering verandert daardoor van intern en ondersteunend naar extern en dienstverlenend.

Ook is het goed te beseffen dat die dienstverlening bij het actief openbaar maken van overheidsinformatie volgens het wetsvoorstel Woo niet pas begint na overbrenging van archief naar de archiefbewaarplaats van een archiefinstelling. En ook niet pas na het afsluiten van een proces of zaak. Zodra informatie beschikbaar is en een bepaalde betekenis heeft, kan het vallen onder de regels van de Woo voor het verplicht actief openbaar maken ervan of onder de regels van de Woo voor opname in het online register.


Reacties

Vragen, commentaar en andere reacties op deze pagina kunnen naar gemmaonline@vng.nl.